נתיבי תחבורה ציבורית, האם אנחנו יודעים לעשות את החשבון?

נתיבי תחבורה ציבורית,  האם אנחנו יודעים לעשות את החשבון?

רועי כפיר[1] , תמר קינן[2]

בשעות השיא ישנם נתיבי תחבורה ציבורית בישראל אשר בהם נעים בין פי 5 לפי 7 (!) כלי רכב פרטיים מאוטובוסים. בדיקה של ארגון תחבורה היום ומחר מצא כי זמן הנסיעה בשעות העומס בדרך ז'בוטנסקי ברמת גן, מצומת עלית עד למחלף גהה קצר ב-50% מהזמן בהשוואה למצב בו נתיב התחבורה הציבורית אינו פנוי מרכב פרטי. במדינות רבות בעולם מקבלת התחבורה הציבורית עדיפות בדרכים שונות[3], ובישראל קיימת עדיפות בנתיבי תחבורה ציבורית (בדרך כלל) על הנייר בלבד.

עלויות חיצוניות של מערכת התחבורה (אבדן זמן, זיהום אוויר, רעש ועוד) מייצרות בכל מערכת תחבורה כשל שוק מובנה, המחייב התערבות ממשלתית בתקציבי פיתוח ותמיכות, רגולציה ושימוש באמצעי מדיניות נוספים. מערכת תחבורה טובה היא כזו המביאה למקסימום את הרווחה של תושביה בהתייחס לתועלות והעלויות, הישירות והעקיפות של המערכת.  כשל השוק המאפיין את התחבורה הציבורית, משמעותו, כי חוסר בהשקעה של משאבים, עלולים לגרום להפסדים למשק, בין היתר, בגין המשך שימוש היתר ברכב הפרטי[4]  והחלשת מרכזי ערים.   בתחבורה ציבורית , בנוסף לתועלות החיצוניות, קיומה של תשואה עולה לגודל [5] מצדיקה השקעה ציבורית ותמיכות בהיקפים נרחבים.

במאמר זה נדון במשמעויות הכלכליות של השקעה בנתיבים ואכיפתם. נרחיב את הדיון, מעבר לשאלה "האם אנו משקיעים מספיק בנת"צים?", לשאלה "האם ההוצאה הציבורית על תחבורה ציבורית מנוהלת נכון?".

1.  מדיניות השקעה ותמיכות בתחבורה הציבורית בישראל

בתקציב המדינה לשנת 2008 מסתכם תקציב משרד התחבורה לפיתוח תחבורה ציבורית והסעת המונים ב-965 מיליוני ש"ח בהוצאה (גידול של כ-20% בשנה מאז תקציב 2006) ועוד 918 מיליוני ש"ח בהרשאה להתחייב. תקציב של 217 מיליוני ש"ח בהוצאה מיועד לתוכנית להעדפת תחבורה ציבורית "במסגרת המגמה לשיפור איכות הנסיעה בתחבורה הציבורית באוטובוסים ולעידוד הנסיעה בה." מתוך סכום זה כ-108 מיליוני ש"ח מיועדים לפיתוח נתיבים מיוחדים (רוב הסכום בחיפה) וכ-25 מיליוני ש"ח "מיועדיםלתקצובהשתתפותבמשטרתישראללצורךאכיפת נתצ"ים, אבטחתעבודותבפרויקטיהסעתהמוניםוהקמתהשלמשטרתהרכבות".[6] [7] סכומים אלו כוללים רק את חלקו של משרד התחבורה ואינם כוללים את חלקן של הרשויות המקומיות ומשטרת ישראל.

בצד הסכומים הנכבדים המופנים לפיתוח תחבורה ציבורית מדי שנה, סכומים גדולים אף יותר מופנים לתמיכות בתח"צ. בתקציב 2008 של המשרד מיועד סכום של 2.17 מיליארד ש"ח לתמיכות בתח"צ באוטובוסים (לעומת 1.94 ב-2007). התמיכות מתחלקות לסובסידיה ישירה לתעריפים בהיקף של 1,769 מיליוני ש"ח וסובסידיה לרכישת אוטובוסים ל"אגד" ו"דן" בהיקף של 401 מיליוני ש"ח והן מהוות קרוב למחצית מהכנסות המפעילים (40% ב-2006). "סובסידיהזומיועדתלתמוךבמפעילי התחבורההציבורית ובהנחותלקבוצותשונותבאוכלוסייהעלמנת להורידאתתעריףהנסיעה."

האם ישנה הצדקה לתמיכות בהיקפים נרחבים במוצר זה דוקא? ואם ישנה אכן הצדקה, האם ננקטים הצעדים הדרושים להבטיח כי הוצאה כה משמעותית תשיג את יעדיה?

2.  האם ישנה הצדקה לתמיכות בהיקפים נרחבים בתח"צ

בשנים האחרונות נעה הסובסידיה לתעריפים סביב שיעור של 50% מהוצאות המפעילים[8]. שיעור תמיכה שכזה אינו חריג בעולם. במקומות רבים נהוגים שיעורים גבוהים באופן משמעותי. Parryו-Small(2007)[9] מחשבים את שיעורי התמיכה בתעריפים עבור 20 מערכות התח"צ הגדולות בארה"ב כהפרש בין הוצאות המפעילים להכנסותיהם מנוסעים מחולק בהכנסות מנוסעים ומראים כי בכל אותן מערכות נהוגים שיעורי תמיכה בין 57%-89% ושיעור ממוצע של 77%. אם ננסה "לשחזר" חישוב דומה עבור ישראל בשנת 2006, נקבל שיעור של 52% - מחוץ לתחום האמור.

כיצד ניתן להצדיק תמיכות ברמה כה גבוהה. ההצדקה התיאורטית נובעת משני מרכיבים עיקריים: הקטנת עלויות חיצוניות של שימוש ברכב פרטי ותשואה עולה לגודל (scale economies)בהוצאה בתח"צ:

עלויות חיצוניות- הרחבת שירות התח"צ מסיטה משתמשים מרכב פרטי לתח"צ ובכך חוסכת בעלויות של גודש (אובדן זמן), זיהום אוויר ורעש (מטרד ופגיעה בריאותית) ועלויות חיצוניות נוספות. היקף העלויות החיצוניות  של מערכות התחבורה בישראל מוערך בלמעלה מ  50 מיליארד ש"ח בשנה (לעומת הוצאה שנתית של 4 מיליארד ש"ח בתח"צ).[10]  הרווח אותו רואה פירמה המשקיעה בתח"צ אינו כולל את התועלות החיצוניות של השקעתה (הפחתת עלויות חיצוניות) ולכן נמוך מהרווח לחברה כולה. זהו כשל שוק בתח"צ - ללא השקעה ציבורית, צפוי חסר בהשקעה בתח"צ.

תשואה עולה לגודל - כאשר גדלה הנסועה בתח"צ יורדת ההוצאה הממוצעת ליחידת נסועה (נוסע-ק"מ) ויעילות המערכת עולה. תופעה זו נובעת משתי סיבות: האחת, קיומן של עלויות קבועות כדוגמת תשתית תחנות וצי הרכב.  הסיבה השנייה היא תופעה המכונה "אפקט מורינג"  (Mohring, 1972)[11]- ירידה בעלות המוכללת למשתמש[12]  כאשר גדלות תדירות ונגישות השירות. תשואה עולה לגודל היא ההסבר לדינמיקה המוכרת, בה צמצום בשירות מביא לירידה במספר הנוסעים, המביאה לצמצום נוסף בשירות וחוזר חלילה.

השילוב של שני מרכיבים אלו יוצר כשל שוק משמעותי בתחבורת אוטובוסים, המחייב התערבות ממשלתית על מנת שמוצר זה יסופק בהיקף הרצוי. הוצאה ציבורית נכונה בשוק התחבורה משפרת את יעילותו ומונעת אובדן רווחה למשק.

Parryו-Small(2007) בוחנים האם תמיכות בתעריפים ברמות הקיימות מוצדקות.[13] הם מוצאים כי תמיכות בשיעור של 50% הינן יעילות באופן גורף ולרוב גם תמיכות בשיעורים גבוהים בהרבה. עיקר התועלת המושגת מתמיכות בשירות אוטובוסים נובעת מהרחבת השירות והקטנת עלויות המתנה וגישה לנוסע (אפקט מורינג), מרכיבים שאנו נכליל במושג "איכות השירות". אם נאמץ תוצאות אלה עבור המקרה של ישראל, הרי שיתכן מאוד כי הרחבת התמיכות מעבר לרמתן הנוכחית תשיא רווח נקי חיובי למשק.

3.  האם ננקטים הצעדים הדרושים להבטיח כי ההוצאה על תמיכות בתח"צ תשיג את יעדיה

3.1.  נתיבי תח"צ ואיכות השירות

איכות שירות מוגדרת כרמת התפקוד של המערכת, כפי שהיא נתפסת על יד המשתמש[14]. בין המשתנים המרכיבים את איכות השירות בספרות: זמינות, נוחות, אמינות, מהירות ותדירות[15]. נתיבי תחבורה ציבורית המתפקדים היטב מביאים לשיפור משמעותי באיכות השירות דרך המרכיבים של משך הנסיעה ואמינות השירות ובעקיפין עשויים לסייע בשיפור של מרכיבים נוספים. משרד האוצר מתייחס לחסכון זמן של כ-50% באוטובוסים ביישום נת"צ (הצעת תקציב 2008). משך הנסיעה הממוצע עשוי להתקצר בעשרות אחוזים והשיפור באמינות משך הנסיעה מתבטא בקיצוץ של כ-50% באיחורים[16].

3.2  איכות השירות והביקוש לתח"צ

איכות השירות קובעת, יחד עם תעריף הנסיעה ועלות תחבורה אלטרנטיבית, את רמת הביקוש לנסיעות תח"צ. עבור הנוסע המשווה בין חלופות תחבורתיות שונות, מצטרפים מרכיבים של איכות השירות, כמשך ההמתנה והנסיעה, לעלות הכספית של הנסיעה, וההחלטה האם להשתמש בתח"צ נקבעת על פי העלות המוכללת  של הנסיעה בחלופות השונות. לכן השפעת איכות השירות על הביקוש תלויה בהשפעות מרכיבי האיכות השונים על רווחת הנוסע ובמאפיינים של כל אזור (כגון הכנסה, גודש, מקומות חנייה, עלויות קבועות ומשתנות בשימוש ברכב פרטי ועוד).   

ליטמן (2007)[17]  מסכם עבודות שנעשו בתחום ומציג ערכים לגמישות הביקוש לאיכות בתחום שבין 0.5-0.7 בטווח הקצר ו- 0.7-1.1 בטווח הארוך. גמישות הביקוש למשך הנסיעה באוטובוס עשויה להימצא בין 0.4-0.6 ואילו גמישות הביקוש לעלות המוכללת עשויה להימצא בתחום הרחב שבין 0.4-1.7 [18]. המשמעות של גמישות למשך נסיעה סביב 0.5 היא כי קיצור משך הנסיעה בקו ב-20% צפוי להגדיל את מספר הנוסעים ואת פדיון מפעיל הקו בכ-10%, וזאת מבלי שנשנה את תעריף הנסיעה או את תדירות השירות.

3.3  סיכום- הביקוש לתח"צ ותקציבי תמיכות והשקעות בתח"צ

אכיפה בנתיבי התחבורה הנתיבי תחבורה ציבורית מביאה לקיצור משך הנסיעה בכ50%, ועשוייה להגדיל את הביקוש סביב 25%. מה היא אם כן המשמעות לגבי מדיניות התקציב הממשלתית?  

מפעילי הקוים יכולים לענות על גידול בביקוש, הנובע מקיצור משך הנסיעה ושיפור האמינות, דרך הגדלת התפוסה או הרחבת השירות. אם לא יורחב השירות, הכנסות המפעילים צפויות לגדול בעוד שהוצאותיהם יגדלו רק במעט ורווחיהם צפויים לגדול. כך יתאפשר צמצום בהיקף התמיכות במפעילים. אפקט דומה ניתן להשיג כעת גם מהעלאה של תעריפי הנסיעה[19]. אך האם בחירה בחלופה זו היא המיטבית עבור המפעיל ועבור המשק כולו?

Voith(1991)[20]  קובע, כי מאחר וגמישות הביקוש לאיכות השירות גבוהה יותר בטווח הארוך לעומת הטווח הקצר, הקטנה של התמיכות, המלווה בפגיעה באיכות השירות, תביא לגידול בהיקף התמיכות לנוסע. תוצאה הנובעת מתשואה עולה לגודל בהוצאה על תח"צ.

כאמור למעלה, בהוצאה על תח"צ מתקיימות הן תשואה עולה לגודל והן תועלות חיצוניות. בחירה בהרחבת השירות כרוכה אומנם בגידול בהוצאות, אך גם בגידול נוסף בביקוש ובהכנסות לעומת הגדלת התפוסה בלבד. הגידול הנוסף בביקוש נובע מחסכון בעלות המוכלל של המשתמש ומייצג תרומה נוספת לרווחה במשק כתוצאה מהרחבת השירות. הגידול הנוסף במספר הנוסעים כרוך גם בהסטה של נסיעות מרכב פרטי לתח"צ וצמצום בעלויות החיצוניות למשק הכרוכות בשימוש ברכב פרטי.

מכאן, שהקצאת נתיבי תח"צ ואכיפתם מאפשרת לממשלה להשיג הרחבה של שירות התח"צ, שיפור ברווחת הנוסעים וצמצום נזקי הרכב הפרטי גם ללא הגדלה נוספת של התמיכות בתח"צ.

אך בזה לא תם העניין. לגידול בביקוש השפעה חיובית גם ליכולת ההחזר של השקעה בתח"צ, ממשלתית ופרטית. הקצאת נת"צים ואכיפתם מגדילות את יעילות ההשקעה הציבורית בתשתיות תח"צ אחרות ומשפרות את התנאים להצלחת מהלכי הפרטה של שירות אוטובוסים.

שיעורי תמיכות גבוהים בתחבורה ציבורית (מעל 50%) הינם מקובלים מאוד בעולם. הסובסידיה הגדולה, תפקידה לפתור את כשל השוק של התחבורה הציבורית, הנובע מתשואה עולה לגודל ומתועלות חיצוניות גדולות - הפחתת השימוש ברכב הפרטי ונזקיו. כ-2 מיליארד ₪ מיועדים לתמיכות בתח"צ בתקציב 2008 וסכום דומה מיועד לפיתוח תח"צ.

ביחס לתקציבי התמיכות והפיתוח הגדולים, תקציבי פיתוח נתיבי תחבורה ציבורית ואכיפתם נמוכים בסדרי גודל (כ- 5% לפיתוח נתיבים וכ- 1% לאכיפה). נתיבי תחבורה ציבורית המתפקדים היטב משפרים את איכות השירות לנוסע ומגדילים את הביקוש לתח"צ. הגדלת הביקוש לתח"צ משמעותה תוספת לרווחת הנוסעים, הגדלת רווחיות המפעילים והפחתת נזקי הרכב הפרטי (זיהום אוויר, גודש, לחצי פיתוח ועוד). הגדלת הביקוש לתח"צ, משמעותה גם שיפור ביעילות ההוצאה הציבורית על תמיכות בתח"צ;

ללא הקצאת המשאבים המינימלית הנדרשת לאכיפה, יורדים מדי שנה תקציבי ענק לטמיון. חסכון של עשרות בודדות של מליוני שקלים מחבל ביעילותם של תקציבי ענק, ועולה לנו ולדורות הבאים מיליארדי שקלים.

לפיכך אנו ממליצים על שורה של צעדים לשיפורה מצב, וליצירת מערכת תחבורה נאותה:

אכיפה :

יש למסד ולחזק את האכיפה של איסור נסיעת מכוניות בנתצים.   לצורך זאת יש לנקוט בפעולות הבאות:

1.       משטרת ישראל  תיתן עדיפות גבוהה יותר למשימה ותקצה לכך את המשאבים הדרושים.

2.       שימוש בכלי אכיפה  אוטומטים, לרבות מצלמות על אוטובוסים, מצלמות נייחות בנתיבים , וכו' . 

3.       הקניית סמכויות אכיפה לפקחים עירוניים בערים.

תיפקוד :

1.       הרחבת איסורי הנסיעה בנת"צ למכוניות לכל שעות היממה בימי חול. כלל זה יחזק את מעמד הנתצים ואינו מהווה פגיעה נוספת במכוניות.

2.       יצירת הפרדה פיזית בין הנתצים לבין הנתיבים האחרים.

תשתיות :

1.       הרחבת תשתיות נתיבי התחבורה הציבורית בכניסות לערים הגדולות על פי החלטות ממשלת ישראל מה13.8.97 ו-1999, בכניסות לתל אביב,ירושלים וחיפה, ויישומן לכל אורך כבישי הגישה לערים אלו.

2.       הקצאת נתיבי תחבורה ציבורית בעת תכנון תשתיות הכבישים.

תקציב :

1.       הקצאת תקציבים לשם הקמת נתיבי תחבורה ציבורית.

2.       מדיניות תקציבית המכוונת ליצירת ביקושים על ידי הרחבת השירות.

מקורות:

1.       דו"ח תחבורה בת קיימא II- "נתיבי תחבורה ציבורית- תשתית וירטאלית". שי גולוב עבור 'תחבורה היום ומחר'. ינואר 2008.

2.       דו"ח הוועדה הבין משרדית למיסוי "ירוק". משרד האוצר, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, משרד התשתיות, המשרד להגנת הסביבה, 2008.

3.      Parry, Ian W.H. and Small, Kenneth A., 2007, "Should Urban Transit Subsidies Be Reduced?" Resources for the Future Discussion Paper No. 07-38.

4.      Mohring, H., 1972. “Optimization and Scale Economies in Urban Bus Transportation.”American Economic Review 62: 591-604

5.      Kittelson and Associates, Inc., 1999. "TRANSIT CAPACITY AND QUALITY OF SERVICE MANUAL." for Transit Cooperative Research Program, Transportation Research Board (TRB).

 http://pubsindex.trb.org/default.asp

6.      Turnbull, Levinson & Pratt, 2006 "Traveler Response to Transportation System Changes. Chapter 2 - HOV Facilities." Transit Cooperative Research Program, Transportation Research Board (TRB).

 http://pubsindex.trb.org/default.asp

7.      Todd Litman, 2007. "Transit Price Elasticities and Cross-Elasticities". Victoria Transport Policy Institute. http://www.vtpi.org/tranelas.pdf

8.      Todd Litman, 2004. “Transit Price Elasticities and Cross-Elasticities,” Journal of Public Transportation, Vol. 7, No. 2, 2004, pp. 37-58.

www.nctr.usf.edu/jpt/pdf/JPT 7-2 Litman.pdf

9.      Neil Paulley, et al, 2006. “The Demand For Public Transport: The Effects of Fares, Quality Of Service, Income and Car Ownership,” Transport Policy, Vol. 13, No. 4 , July 2006, pp. 295-306. www.elsevier.com/locate/tranpol

10.  Richard Voith, “the Long-Run Elasticity of Demand for Commuter Rail Transportation, Journal of Urban Economics, Vol. 30, 1991, pp. 360-72.